Rappresentanza di genere e sistemi elettorali

Rimuovere gli ostacoli alla piena parità sociale e politica

Madri costituenti

Interventi nei lavori dell'Assemblea Costituente

Riforma elettorale

La legge elettorale n. 165 del 3 novembre 2017

Rappresentanza di genere e sistemi elettorali
Premessa
Le norme rivolte alla promozione della partecipazione delle donne alla politica e all'accesso alle cariche elettive

 

Le norme rivolte alla promozione della partecipazione delle donne alla politica e all'accesso alle cariche elettive.

Nell’ordinamento italiano sono presenti diverse norme, sia nazionali che regionali, rivolte alla promozione della partecipazione delle donne alla politica e all’accesso alle cariche elettive.

Si tratta di disposizioni emanate in attuazione degli articoli 51, primo comma, e 117, settimo comma, della Costituzione.

L’art. 51 Cost. afferma la parità di accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive tra uomini e donne e prevede che la Repubblica promuova con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini. Quest’ultimo periodo è stato inserito dalla legge costituzionale n. 1 del 2003.

L’articolo 117, settimo comma (introdotto dalla legge costituzionale n. 3/2001), afferma che «le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive».

 

Legge elettorale della Camera dei Deputati

Il testo di legge costituzionale, approvato in via definitiva dal Parlamento il 12 aprile 2016 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 15 aprile 2016 n. 88 recante “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione» ha inserito alcune disposizioni in tema di parità di genere.

All’art. 55 Cost. è stato introdotto il seguente principio: “Le leggi che stabiliscono le modalità di elezione delle Camere promuovono l'equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza” e all’art. 122 Cost., inoltre, è stato stabilito che la legislazione statale definisce i principi fondamentali per promuovere a livello regionale l’equilibrio di rappresentanza di genere.

D’altro canto, in materia elettorale, la legge 6 maggio 2015, n. 52, le cui disposizioni sono entrate in vigore il 1° luglio 2016, detta alcune norme in favore della rappresentanza di genere per le elezioni della Camera, modificando l’articolo 18-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957. Si prevede che, a pena di inammissibilità, nel complesso delle candidature circoscrizionali di ciascuna lista, nessuno dei due sessi possa essere rappresentato in misura superiore al 50% e che, nella successione interna delle liste nei collegi plurinominali, i candidati siano collocati in un ordine alternato di genere. Inoltre, sempre a pena di inammissibilità della lista, i candidati capolista dello stesso sesso non possono superare il 60% del totale in ogni circoscrizione (art. 2, comma 10, lett. c).

 

Rappresentanza di genere nelle Regioni e negli enti locali

Con la Legge n. 20 del 15 febbraio 2016 (GU n. 46 del 25 febbraio 2016), recante "Modifica all'articolo 4 della legge 2 luglio 2004, n. 165, recante disposizioni volte a garantire l'equilibrio nella rappresentanza tra donne e uomini nei consigli regionali", si prevede che le regioni a statuto ordinario, nel disciplinare con legge il proprio sistema elettorale, promuovano le pari opportunità tra donne e uomini nell’accesso alle cariche elettive attraverso la predisposizione di misure specifiche a seconda dei diversi sistemi elettorali regionali, quali: le quote di lista, l'espressione della cd. «doppia preferenza» e l'alternanza di genere. Con le modifiche introdotte, la legge statale non si limita pertanto a prevedere tra i principi, come disposto dalla legge 23 novembre 2012, n. 215, la "promozione della parità tra uomini e donne nell'accesso alle cariche elettive attraverso la predisposizione di misure che permettano di incentivare l'accesso del genere sottorappresentato alle cariche elettive", ma indica anche specifiche misure promozionali, declinandole sulla base dei diversi sistemi elettorali per la scelta della rappresentanza dei consigli regionali.

Il testo prevede tre ipotesi con riferimento alle liste con preferenze, alle liste bloccate e ai collegi uninominali. In particolare, per i sistemi elettorali che prevedono preferenze, sono contemplati due meccanismi per promuovere la rappresentanza di genere: a) quota di lista del 40 per cento (in ciascuna lista i candidati di uno stesso sesso non devono eccedere il 60 per cento del totale); b) preferenza di genere (deve essere assicurata l'espressione di almeno due preferenze, di cui una riservata a un candidato di sesso diverso. In caso contrario, le preferenze successive alla prima sono annullate).

Invece, in caso di liste “bloccate”, deve essere prevista l'alternanza tra candidati di sesso diverso, in modo tale che i candidati di un sesso non eccedano il 60 per cento del totale.

Nell’ipotesi di collegi uninominali, nell'ambito delle candidature presentate con il medesimo simbolo, i candidati di un sesso non devono eccedere il 60 per cento del totale.

La legge non prevede sanzioni applicabili in caso di inosservanza delle disposizioni volte a garantire la rappresentanza di genere.

I principi dettati dalla legge non risultano applicabili nelle regioni a statuto speciale, per le quali vale quanto stabilito dalla legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, che ha modificato gli statuti speciali della regione Siciliana, della Valle d'Aosta, della Sardegna, del Friuli-Venezia Giulia e del Trentino-Alto Adige, attribuendo a ciascuna regione la competenza legislativa sul proprio sistema di elezione dei consiglieri, del Presidente e degli altri componenti della Giunta, nonché la disciplina dei casi di ineleggibilità e incompatibilità, senza il limite dei principi stabiliti con legge statale (come previsto per le regioni a statuto ordinario).

Per gli enti locali, rilevante è stata l’approvazione nella XVI legislatura della legge 23 novembre 2012, n. 215, recante disposizioni per promuovere il riequilibrio delle rappresentanze di genere nei consigli e nelle giunte degli enti locali (Consigli comunali, Consigli circoscrizionali, Comuni con popolazione superiore a 300.000 abitanti, Giunte comunali e provinciali) e nei Consigli regionali.

Tale legge, in riferimento alla rappresentanza a livello regionale, come già sottolineato, fissava unicamente un principio secondo il quale le leggi regionali che disciplinano il sistema di elezione del Presidente della giunta regionale e dei consiglieri regionali, promuovano “la parità tra uomini e donne nell'accesso alle cariche elettive attraverso la predisposizione di misure che permettano di incentivare l'accesso del genere sottorappresentato alle cariche elettive”.

La stessa legge n. 215 del 2012 prevede, per i Consigli dei Comuni sopra i 5.000 abitanti, un duplice strumento: la quota di lista e la preferenza di genere. La prima comporta che nessuno dei due generi possa figurare nelle liste di candidati alla carica di consigliere comunale in misura superiore ai due terzi del totale dei candidati; la seconda permette all’elettore di esprimere due preferenze (anziché una, com’era secondo la normativa previgente), che devono però riferirsi a due candidati di genere diverso, pena l’annullamento della seconda preferenza.

Per tutti i comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti è comunque stabilito che nelle liste dei candidati sia assicurata la rappresentanza di entrambi i sessi. Tale norma ha particolare rilievo per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti (ai quali, come visto, non si applica la quota di lista). Le disposizioni esaminate per l’elezione dei consigli dei comuni con popolazione superiore a 15.000 si applicano anche ai consigli circoscrizionali. Per la composizione delle Giunte, la legge n. 215 si è limitata a prevedere che essa rispetti “il principio di pari opportunità tra donne e uomini, garantendo la presenza di entrambi i sessi”.

La questione delle c.d. quote rosa in seno agli organi amministrativi degli enti pubblici è stata regolamentata anche dall'art. 1, comma 137 della Legge 7 aprile 2014, n. 56, recante “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”, per il quale "Nelle giunte dei comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti, nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura inferiore al 40 per cento, con arrotondamento aritmetico".

Peraltro, già prima dell'entrata in vigore dell'art. 1, comma 137, L. n. 56 del 2014, la giurisprudenza amministrativa aveva avuto modo di affermare che: "E' illegittimo, per violazione del principio delle pari opportunità, contenuto negli artt. 3 e 51 della Costituzione  e 23 della carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, nonché degli artt. 6, comma 3 e 46, comma 2, TUEL, nel testo risultante dalla legge n. 215 del 2012, il decreto di nomina degli assessori ­tutti di sesso maschile della Giunta municipale" (cfr: Cons. St., sez. V, 18 dicembre 2013, n. 6073 sul Comune di Santa Cesarea Terme c. Cretì e altri).

 

Elezioni europee

Per le elezioni del Parlamento europeo, la legge 22 aprile 2014, n.65, ha introdotto anche nella legge elettorale europea disposizioni volte a rafforzare la rappresentanza di genere. In particolare, si è prevista una norma transitoria per il rinnovo del Parlamento europeo del 25 maggio 2014, secondo la quale, nel caso in cui l’elettore esprima tre preferenze per candidati dello stesso genere, la terza debba essere annullata. Si prevede poi che, a partire dal 2019, in ogni lista, i candidati dello stesso sesso non potranno eccedere la metà.

 

 

  

Giurisprudenza

 

La giurisprudenza costituzionale, superando l’orientamento espresso dalla sentenza 422/1995, con la pronuncia 4/2010, ha riconosciuto la legittimità delle “preferenze di genere”. In proposito, già con la sentenza n. 49/2003, la Corte aveva ritenuto legittime alcune norme introdotte nella legislazione elettorale della Regione Valle d’Aosta in virtù delle quali le liste elettorali devono comprendere candidati di entrambi i sessi, a pena di inammissibilità.

Anche la giurisprudenza amministrativa ha più volte annullato le delibere di nomina delle giunte che non rispettavano i principi in materia di parità di genere previsti dai rispettivi statuti. I giudici amministrativi hanno inoltre riconosciuto il carattere vincolante e non meramente programmatico dei principi di parità di accesso agli uffici pubblici e di pari opportunità sanciti dall’art. 51, primo comma, Cost. e riconosciuti a livello legislativo, dichiarando l’illegittimità delle giunte composte da soli uomini anche in assenza di una specifica disposizione statutaria al riguardo (cfr., fra le altre, Tar Sicilia, Palermo, sentenza 15 dicembre 2010, n. 14310; Tar Calabria, Reggio di Calabria, sentenza 27 settembre 2012, n. 589).

In particolare, si illustrano, in sintesi, le più recenti sentenze della giustizia amministrativa:

 

L'attuazione del generale principio ordinamentale del rispetto delle c.d. quote rosa, infatti, non può essere condizionata dall'omissione o ritardo del Consiglio comunale nel provvedere in tal senso alla modifica dello statuto. Il ricorso è accolto in ragione del mancato rispetto della percentuale del 40% di componenti del genere femminile nella giunta comunale di Selargius imposta dall'art. 1, comma 137, L. n. 56 del 2014.

  

Nel caso di specie, l'art. 30 dello Statuto comunale pone un vincolo specifico che ostacola particolarmente ed intensamente la nomina di una Giunta monogenere, stabilendo che "il Sindaco nomina il Vice Sindaco e gli Assessori prima dell'insediamento del Consiglio Comunale, assicurando di norma la presenza di ambo i sessi". La statuizione anche se non interpretabile nel senso di imporre la sostanziale parità dei generi all'interno della composizione della Giunta, sicuramente impone, quanto meno, la presenza di almeno una donna al suo interno. Peraltro, il Collegio ritiene che l'interpretazione delle disposizione statutaria nel senso che occorre assicurare la presenza "di norma" di entrambi i sessi, non può che essere riferita ad un tendenziale equilibrio dei generi nella composizione della Giunta, nel senso che, di norma, la presenza in giunta di uomini e donne deve essere effettivamente equilibrata.

Pertanto, il Sindaco deve dare conto, per motivi obiettivi, di essere stato impossibilitato a garantire l'effettiva parità dei generi ossia la presenza di un numero di donne tendenzialmente pari a quello degli uomini nella Giunta, pena la violazione della citata norma Statutaria, attuativa di una garanzia costituzionale, garantita anche a livello internazionale.

 

  • Consiglio di Stato, sez. V, 18 dicembre 2013, n. 6073 (Comune di Santa Cesarea Terme c. Cretì e altri)

È illegittimo, per violazione del principio delle pari opportunità, contenuto negli art. 3 e 51 della Costituzione e 23 della carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nonché degli artt. 6, comma 3 e 46, comma 2, TUEL, nel testo risultante dalla legge n. 215/2012, il decreto di nomina degli assessori ­ tutti di sesso maschile ­ della Giunta municipale, che sia motivato con riferimento alla mancanza di soggetti di genere femminile disposti ad assumere le funzioni di Assessore comunale, a nulla rilevando che il principio di pari opportunità tra uomo e donna ai sensi della legge 10 aprile 1991, n. 125, affermato dalla novella, non sia stato ancora formalmente recepito nello statuto comunale. L'attuazione del suddetto principio non può essere condizionata dall'omissione o ritardo del Consiglio comunale nel provvedere alla modifica dello statuto.

 

È legittimo il decreto del Sindaco - adottato prima dell'entrata in vigore della legge n. 215/2012 - che prevede la nomina dei componenti della Giunta municipale tutti di sesso maschile, nel caso in cui, a seguito di un'adeguata istruttoria condotta nell'ambito della cornice normativa di riferimento dettata dallo Statuto comunale, sia emersa l'impossibilità di nominare assessori di sesso femminile.

 

 

 

Ultimo aggiornamento: mercoledì 14 dicembre 2016